TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1166/25

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia

 

RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Se revoca auto recurrido y, en consecuencia, se admite la demanda

 

(...) la Sala debe destacar que en el escrito de corrección de la demanda sí se presentan los argumentos y las razones que sustentan la lectura que se hace de la norma demandada, no sólo desde su literalidad, sino a partir de su contexto y sistematicidad. En estos términos, la Sala no puede compartir la valoración hecha en el auto impugnado, pues la lectura que se hace de la norma no es descontextualizada, ni desatiende lo relativo a la habilitación que se hace en el literal c del artículo 40 de la Ley 1122 de 2007, ni es fragmentada. En esta materia, el auto que decide el rechazo de la demanda omite valorar en su integridad los argumentos expuestos en el escrito de corrección de la demanda y, por ende, considerar en su complejidad la regulación sobre el procedimiento administrativo sancionatorio.

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

AUTO 1166 DE 2025

 

Referencia: expediente D-16.571

 

Asunto: recurso de súplica en contra del auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad presentada por Juan Manuel López Molina en contra del artículo 131 (parcial) de la Ley 1438 de 2011, “por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones”

 

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá, D.C., treinta (30) de julio de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias legales y reglamentarias, en particular de aquellas que le confieren los artículos 6 del Decreto 2067 de 1991 y 50 del Acuerdo 01 de 2025, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

 

 

I.                  ANTECEDENTES

 

 

La norma demandada

 

1.                 El 5 de mayo de 2025, el ciudadano Juan Manuel López Molina presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de la norma prevista en el artículo 131 (parcial) de la Ley 1438 de 2011, “[p]or medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.” El texto del artículo, con lo demandado en subrayas, es el siguiente:

 

“Ley 1438 de 2011[1]

(enero 19)

 

[P]or medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones

 

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA

 

(…)

 

“Artículo 131. Tipos de sanciones administrativas, modificado por el artículo 2 de la Ley 1949 de 2019. En ejercicio de la función de control sancionatorio y en desarrollo del procedimiento que para el efecto se haya previsto, la Superintendencia Nacional de Salud podrá imponer las siguientes sanciones:

 

1. Amonestación escrita.

 

2. Multas entre doscientos (200) y hasta ocho mil (8.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes para personas jurídicas, y entre (50) y hasta (2.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes para las personas naturales.

 

3. Multas sucesivas, para las personas jurídicas de hasta tres mil (3.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes, y para el caso de las personas naturales de hasta trescientos (300) salarios mínimos mensuales legales vigentes, cuando en un acto administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud se imponga una obligación no dineraria y no se cumpla en el término concedido.

 

4. Revocatoria total o parcial de la autorización de funcionamiento, suspensión del certificado de autorización y/o el cierre temporal o definitivo de uno o varios servicios, en los eventos en que resulte procedente.

 

5. Remoción de representantes legales y/o revisores fiscales en los eventos en que se compruebe que autorizó, ejecutó o toleró con dolo o culpa grave conductas violatorias de las normas del Sistema de Seguridad Social en Salud.

 

PARÁGRAFO 1o. El monto de las multas se liquidará teniendo en cuenta el valor del salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de expedición de la resolución sancionatoria, y el pago de aquellas que se impongan a título personal debe hacerse con recursos diferentes a los de la entidad. En el caso de que las sanciones se impongan a personas jurídicas, deberán ser asumidas con su patrimonio y en ningún caso para su pago se podrá acudir a los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Las multas se aplicarán sin perjuicio de la facultad de revocatoria de la autorización de funcionamiento y la remoción de los representantes legales y/o revisores fiscales cuando a ello hubiere lugar.

 

Cuando en el proceso administrativo sancionatorio se encuentren posibles infracciones relacionadas con el mal manejo de los recursos a cargo de personas naturales que sean sujetos vigilados de la Superintendencia Nacional de Salud, se iniciará proceso administrativo sancionatorio en su contra.

 

PARÁGRAFO 2o. Los actos administrativos expedidos en el marco del procedimiento administrativo sancionatorio de la Superintendencia Nacional de Salud podrán contener órdenes o instrucciones dirigidas al propio infractor y/o a otros sujetos de inspección, vigilancia y control que tengan relación directa o indirecta con la garantía del servicio público esencial de salud en el caso, con el propósito de superar la situación crítica o irregular de que dio lugar a la investigación administrativa y evitar que la conducta sancionada se repita. El incumplimiento de dichas órdenes o instrucciones dará lugar a la imposición de las multas sucesivas a las que se refiere el artículo tercero numeral 3 de la presente ley.

 

PARÁGRAFO 3o. Quienes hayan sido sancionados administrativamente de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 de este artículo, quedarán inhabilitados hasta por un término de quince (15) años para el ejercicio de cargos que contemplen la administración de los recursos públicos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esta inhabilidad se aplicará siempre de forma gradual y proporcional a la gravedad de la conducta.

 

La Superintendencia Nacional de Salud adoptará los criterios técnicos y jurídicos necesarios para la adecuada dosificación de la inhabilidad.

 

PARÁGRAFO 4o. Cuando proceda la sanción determinada en el numeral 5 del presente artículo, el reemplazo o designación del nuevo representante legal y/o revisor fiscal removido, estará a cargo de la misma entidad a quien le competa realizar el nombramiento, conforme a la normatividad que regule la materia.

 

PARÁGRAFO 5o. Las sanciones administrativas impuestas no eximen de la responsabilidad civil, fiscal, penal o disciplinaria a que haya lugar.

 

PARÁGRAFO 6o. Para efectos de la imposición de las sanciones acá previstas, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará el proceso administrativo sancionatorio establecido en el artículo128 de la Ley 1438 de 2011, a excepción de las sanciones derivadas de la conducta descrita en el numeral 10 del artículo 3° de esta ley, la cual solo será excusada por evento de fuerza mayor, que deberá ser acreditada por el infractor dentro de los 5 días hábiles siguientes a su ocurrencia. La Superintendencia Nacional de Salud diseñará un procedimiento y una metodología sancionatoria para la imposición de sanciones por el incumplimiento en el reporte de información.”

 

 

La demanda

 

2.                 El actor considera que la norma enunciada en la última oración del parágrafo 6 del artículo 131 de la Ley 1438 de 2011 que faculta a la Superintendencia Nacional de salud a diseñar “un procedimiento y una metodología sancionatoria para la imposición de sanciones por el incumplimiento en el reporte de información”, es incompatible con lo previsto en los artículos 29, 121 y 150 de la Constitución. Según el demandante, el precepto acusado permite que la Superintendencia de Salud diseñe reglas de procedimiento y criterios de dosificación de las sanciones sin un marco normativo legal que los condicione. De esta manera, desconoce el principio de legalidad sancionatoria, el debido proceso y la reserva de ley.[2] Esta norma “transfiere indebidamente al Ejecutivo competencias que la Carta Política ha reservado al Legislador, al permitirle diseñar tanto las reglas procedimentales como los criterios sustanciales para la imposición de sanciones administrativas, sin que medie un desarrollo legislativo previo y suficiente que delimite su actuación conforme a los parámetros del debido proceso.”[3]

 

3.                 A su juicio, lo anterior desconoce que el principio de legalidad en materia sancionatoria (art. 29 CP) se extiende al ámbito sancionatorio administrativo y que dicha legalidad “comprende tanto la tipificación de las conductas sancionables como la determinación del procedimiento mediante el cual se imponen las sanciones.”[4] Así mismo refiere que ninguna autoridad puede ejercer funciones distintas a las que le atribuye la Constitución (art. 121 CP), por lo que “las facultades sancionatorias de las autoridades administrativas deben estar expresamente determinadas por normas con fuerza material de ley, que establezcan de forma clara y completa los elementos esenciales del procedimiento y los criterios sustanciales de graduación de las sanciones.”[5] Finalmente expuso que la cláusula general de competencia legislativa (art. 150 CP) “impide que el Legislador delegue en órganos administrativos la regulación de materias que afectan directamente el núcleo del debido proceso y el ejercicio de derechos fundamentales.”[6]

 

4.                 Para ilustrar su dicho, alude a la Sentencia C-441 de 2021 y destaca que en ella se precisó que “el principio de reserva de ley implica que las autoridades administrativas no pueden establecer por su cuenta los procedimientos sancionatorios ni los criterios sustanciales para la imposición de sanciones, por tratarse de asuntos que deben estar definidos en la ley misma.”[7] Ante ello, destaca que la norma demandada incurre en una deslegalización, al permitir que la SNS “diseñe ex novo reglas procedimentales y criterios de dosificación sin un marco normativo legal que los condicione.”[8]

 

 

La inadmisión de la demanda

 

5.                 El Magistrado Vladimir Fernández Andrade, a quien le fue repartida la demanda, decidió inadmitirla por medio de Auto del 3 de junio de 2025.[9] En esta providencia se puso de presente que la acusación no cumplía con los mínimos argumentativos que le son exigibles, en particular los de certeza, especificidad y suficiencia.

 

6.                 De una parte, señala que la acusación carece de certeza, en la medida en que asume una lectura descontextualizada de la norma acusada, en la cual se pasa por alto que el artículo 40 de la Ley 1122 de 2007 faculta a la SNS para regular los procedimientos bajo los cuales se rigen las investigaciones administrativas sancionatorias en las que es competente, con lo cual “pasa por alto la generalidad y las condiciones de la habilitación prevista en la norma en cita, al cuestionar, de manera fragmentada, la facultad regulatoria ejercida por la entidad en un escenario específico (incumplimiento en el reporte de información).”[10]

 

7.                 Por otra parte, destaca que la acusación carece de especificidad, pues “no analizó cuál es el núcleo esencial de la materia objeto de reserva de ley y si la norma acusada lo desconoce y de qué manera al otorgar ciertas facultades regulatorias a la Superintendencia de Salud.”[11] Por último, advierte que la acusación tampoco cumple con el requisito de suficiencia, pues no logra suscitar duda sobre la constitucionalidad de la norma acusada, “debido al incumplimiento de las demás cargas argumentativas.”[12]

 

 

La corrección de la demanda

 

8.                 El auto que decide inadmitir la demanda fue notificado por anotación en el estado 089 del 5 de junio de 2025; el término para corregirla transcurrió los días 6, 9 y 10 de junio de 2025;[13] y el actor presentó escrito de corrección de la demanda el 10 de junio de 2025.

 

9.                 Al referirse a lo dicho sobre la falta de certeza de la acusación, destaca que la norma demandada es incompatible con lo previsto en los artículos 29, 121 y 150 de la Constitución. Para ilustrarlo, precisa que, si bien en el literal c del artículo 40 de la Ley 1122 de 2007 se faculta a la SNS para señalar el procedimiento aplicable en las investigaciones, respetando el debido proceso y lo dispuesto en el CPACA, en él “no (se) autoriza la creación de un procedimiento sancionatorio ex novo y autónomo, completamente separado del previsto por el legislador”,[14] pues la habilitación contenida en el referido artículo “es de carácter general y subordinada al respeto de las garantías procesales legales y constitucionales, mientras que el parágrafo 6 acusado introduce una excepción específica (norma especial y posterior) para casos de reporte de información, en la cual no se remite al procedimiento legal vigente, sino que ordena a la Superintendencia diseñar uno nuevo, propio y exclusivo para ese caso.”[15]

 

10.             Señala que lo que la norma demandada hace “no es permitir el desarrollo reglamentario de una norma legal ya existente, sino transferir al Ejecutivo la competencia de legislar sustancial y procedimentalmente en materia sancionatoria”[16] y, con ello, desconoce los límites definidos en la jurisprudencia constitucional sobre la reserva de ley.

 

11.             Si en gracia de discusión se aceptara que la Ley 1122 de 2007 se refiere al procedimiento sancionatorio especial del que trata la disposición acusada, esta no se puede interpretar como una autorización para que la SNS diseñe su propio procedimiento sancionatorio, ni que la referencia genérica al CPACA y al debido proceso es suficiente para suplir las exigencias del artículo 29 de la Constitución, en virtud del cual “las reglas procedimentales deben estar establecidas por ley y permitir al administrado prever las consecuencias jurídicas de su conducta.”[17] En este sentido, precisa que la autorización de señalar procedimientos “debe entenderse como una potestad para reglamentar los trámites administrativos dentro del marco legal vigente, no para crear un procedimiento posterior, autónomo y especial (sobre tratamiento de la información), como lo hace el parágrafo 6 acusado. Lo contrario no es desarrollo reglamentario, sino sustitución legislativa.”[18]

 

12.             La ley debe establecer los elementos esenciales del procedimiento, para que el ciudadano sepa con claridad “(i) Cuáles son los términos del proceso; (ii) cuáles son las etapas del trámite; (iii) qué recursos tiene; (iv) qué tipo de prueba puede aportar; (v) cuáles son los criterios de graduación de la sanción. Por tanto, no hay tipicidad procedimental, ni seguridad jurídica. qué esperar de la actuación sancionadora.”[19] El apartado demandado “no remite a la potestad conferida por la Ley 1122 de 2007 ni al CPACA. Contrario sensu, se sustrae del procedimiento general previsto en el artículo 128 de la misma ley, para entregarlas a un procedimiento especial “diseñado” por la propia Superintendencia.”[20]

 

13.             Al ocuparse de la falta de especificidad de la acusación, señala que la demanda señala lo relativo al núcleo esencial y explica cómo y por qué la norma demandada lo desconoce, al autorizar a una autoridad administrativa para crear “un procedimiento sancionatorio autónomo y sustancial, sin desarrollo legislativo previo suficiente.”[21] Refiere que en el caso bajo examen, el núcleo se “ubica en la afectación al principio de reserva de ley, derivado de los artículos 29, 121 y 150 de la Constitución, y reiterado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-441 de 2021.”[22]

 

14.             En este sentido señala que la norma acusada “no desarrolla reglamentariamente un procedimiento existente, ni precis(a) detalles técnicos dentro de un marco previamente establecido por el legislador”, sino que “sustrae expresamente un tipo específico de infracción (la omisión en el reporte de información) del procedimiento general establecido en el artículo 128 de la misma ley, y traslada a la Superintendencia Nacional de Salud la competencia para diseñar un nuevo procedimiento y una metodología sancionatoria especial.”[23] Lo anterior, a juicio del demandante excede los límites constitucionalmente aceptables para el desarrollo reglamentario y sustituye la potestad legislativa.

 

15.             Adicionalmente, afirma que la demanda sí identificó con precisión la forma como la norma vulnera la Constitución, puesto que: (i) señaló la proporción específica del texto legal demandado; (ii) determinó que esa “facultad es de naturaleza sustancial y no reglamentaria”; (iii) explicó que “el procedimiento sancionatorio debe ser establecido por ley, no mediante delegación abierta”; y (iv) no se establecieron los parámetros legales que condicionen la actuación de la administración, ni reglas que permitan al ciudadano prever las consecuencias jurídicas de su conducta, en violación directa del principio de legalidad.[24]

 

16.             Por último, al considerar la falta de suficiencia de la acusación, sostiene que lo anterior sí genera dudas sobre la constitucionalidad de la norma demandada, puesto que otorga una facultad normativa autónoma sin un marco legislativo delimitador; afecta el núcleo esencial del debido proceso administrativo sancionador y es contraria al precedente contenido en la Sentencia C-441 de 2021. A su juicio, el parágrafo 6 del artículo 131 de la Ley 1438 de 2011 “establece una excepción expresa al procedimiento general del artículo 128, para que la Superintendencia lo sustituya por uno de creación propia, lo cual traslada al Ejecutivo el poder normativo en materia sancionadora, sin los controles propios del proceso legislativo.”[25]

 

 

El rechazo de la demanda

 

17.             Por medio de Auto del 26 de junio de 2025, el magistrado sustanciador decidió rechazar la demanda, luego de concluir que persistían las deficiencias de la acusación.[26]

 

18.             En torno a la falta de certeza, el auto señala que el actor insiste en una lectura “descontextualizada” del artículo 131 de la Ley 1438 de 2011, “sin plantearse una interpretación que atienda la generalidad y las condiciones de la habilitación prevista en el literal c) del artículo 40 de la Ley 1122 de 2007”;[27] la corrección se centra en señalar que el artículo 40 de la Ley 1122 de 2007 establece una habilitación general, pero no autoriza “‘la creación de un procedimiento sancionatorio ex novo y autónomo, completamente separado del previsto por el legislador’. Por otra parte, reprocha que la norma emplea fórmulas ambiguas como ‘respetar el debido proceso’ o ‘ajustarse al CPACA.’”[28]

 

19.             En cuanto a la falta de especificidad, el auto precisa que ella persiste, pues la corrección se limita a cuestionar la argumentación del auto admisorio. En consecuencia, continuaba “sin establecerse cuál es el núcleo esencial de la materia objeto de reserva de ley y si la norma acusada lo desconoce y de qué manera al otorgar ciertas facultades regulatorias a la Superintendencia de Salud. Tampoco analiza en detalle lo que se indicó en el auto inadmisorio acerca de si dichas facultades exceden la competencia del reglamento y la distribución de competencias normativas entre el legislador y el ejecutivo.”[29]

 

20.             Finalmente, sobre la falta de suficiencia, el auto indica que la demanda corregida no suscita duda sobre la constitucionalidad de la disposición demandada debido al incumplimiento de las “anteriores cargas argumentativas.”[30]

 

 

El recurso de súplica

 

21.             El Auto por medio del cual se decide rechazar la demanda fue notificado por medio de anotación en el estado 103 del 1 de julio de 2025; su término de ejecutoria transcurrió los días 2, 3 y 4 de julio de 2025;[31] y el 4 de julio de 2025 el actor interpuso el recurso de súplica en contra de dicha providencia.[32]

 

22.             En el recurso se destaca, de una parte, que en el escrito de corrección sí se subsanaron las falencias de la acusación, en lo relativo a la certeza, especificidad y suficiencia.

 

23.             En lo relativo a la certeza de la acusación, el recurrente advierte que no se limitó a efectuar una lectura literal del texto que enuncia la norma demandada, sino que hizo una interpretación sistemática y contextualizada de ella. A partir de esta interpretación, concluyó que “el parágrafo 6 no remite al procedimiento previsto en el artículo 128 de la misma Ley 1438, ni al CPACA, ni al artículo 40 de la Ley 1122 de 2007”, así, “en lugar de armonizarse con el régimen legal existente, la disposición crea una excepción expresa y posterior que habilita a la Superintendencia para diseñar un procedimiento sancionatorio propio, sin parámetros legales definidos por el legislador.”[33]

 

24.             En ese orden, pone de presente que en el escrito de corrección se señala que “la habilitación de 2007 es de carácter general y subordinada al respeto de las garantías procesales legales y constitucionales, mientras que el parágrafo 6 acusado introduce una excepción específica […] en la cual no se remite al procedimiento legal vigente, sino que ordena a la Superintendencia diseñar uno nuevo, propio y exclusivo para ese caso.”[34]

 

25.             Por lo anterior, considera que el cargo no es aislado, descontextualizado y no se fundamenta en una lectura fragmentaria o equivocada como se considera en el auto que decide rechazar la demanda, “sino que reconoce la existencia del artículo 40 de la Ley 1122 de 2007 y lo diferencia con argumentos jurídicos razonables, explicando por qué dicho artículo no puede entenderse como una habilitación suficiente para lo que ordena el parágrafo acusado.”[35] Con ocasión de lo anterior, insiste en que lejos de omitir o desconocer la disposición de la Ley 1122 de 2007, en la corrección de la demanda esta sí fue considerada.

 

26.             Indica que incluso se llega a plantear un ejercicio de interpretación alternativo, en el cual se señala que “si se acogiera la tesis del magistrado sustanciador -según la cual el artículo 40 permitiría a la administración diseñar procedimientos sancionatorios propios-, entonces ese precepto también podría ser inconstitucional, por exceder los límites de la potestad reglamentaria y desconocer la reserva de ley en materia sancionatoria. Tal como se afirma en el escrito de corrección: ‘Aquella [Ley 1122] no se puede interpretar como una autorización para que la administración diseñe sus propios procedimientos sancionatorios.’”[36]

 

27.             En atención a lo anterior, el recurrente sostiene que en el auto impugnado estos argumentos no fueron valorados, ni refutados, pues su “objeción sustancial, jurídicamente estructurada, y formulada con pleno conocimiento del marco normativo, fue completamente omitida por el despacho sustanciador, lo que impide una valoración adecuada del cargo y vulnera los principios de exhaustividad y motivación que deben guiar cualquier decisión de rechazo en esta sede.”[37]

 

28.             Finalmente indica que en el auto en comento tampoco se consideró el argumento expuesto en la acusación, conforme al cual las remisiones abiertas al debido proceso o al CPACA no cumplen el principio de legalidad, pues “no establecen parámetros concretos, ni garantizan al administrado un conocimiento previo, cierto y claro de las etapas, recursos y condiciones del trámite.”[38] En consecuencia, “el cargo formulado en la corrección no se basa únicamente en el texto literal de la disposición demandada, sino que se apoya en una interpretación jurídica contextual, sistemática y respaldada por jurisprudencia constitucional. Lejos de ser incierta o descontextualizada, como afirma el despacho, la acusación plantea un problema jurídico verificable: la entrega al Ejecutivo de la competencia para diseñar un régimen sancionatorio sin que el legislador haya definido previamente los elementos esenciales de dicho procedimiento. La interpretación que el actor presenta no solo es jurídicamente posible, sino que plantea una contradicción normativa real, que amerita ser examinada en sede de constitucionalidad.” [39]Sin embargo, en el auto de rechazo los argumentos centrales de la corrección no fueron analizados “con seriedad” y por el contrario se limitó “a descalificar la lectura propuesta por no coincidir con la del despacho, lo cual convierte una diferencia sustantiva en un supuesto defecto formal.”[40]

 

29.             Frente a la especificidad de la acusación, indica que el auto de rechazo afirmó que no se satisfizo ese requisito, puesto que el actor solo cuestionó la argumentación del auto que decidió inadmitir la demanda y no logró “establecer cuál es el núcleo esencial de la materia objeto de reserva de ley y si la norma acusada lo desconoce y de qué manera al otorgar ciertas facultades regulatorias a la Superintendencia de Salud.”[41] El recurrente señala que esta conclusión no corresponde al contenido del escrito de corrección en el que identificó con claridad el “núcleo constitucional comprometido” y explicó con “rigor por qué el parágrafo acusado lo afecta directamente.”

 

30.             En el escrito de corrección se refiere que “el núcleo del reproche se ubica en la afectación al principio de reserva de ley, derivado de los artículos 29, 121 y 150 de la Constitución, y reiterado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-441 de 2021, según la cual el legislador no puede delegar en la administración la definición sustancial ni procedimental del régimen sancionatorio, pues esta forma parte del núcleo esencial del derecho al debido proceso”;[42] además se explica que “la norma acusada permite que una autoridad administrativa cree un procedimiento sancionatorio sustancial y autónomo sin desarrollo legislativo previo suficiente”,[43] dado que la facultad conferida a la SNS no es un desarrollo reglamentario ordinario, sino “una verdadera sustitución de la competencia legislativa en materia sancionatoria.”[44]

 

31.             En este contexto, precisa que el auto impugnado pasa por alto el razonamiento hecho en el escrito de corrección en el sentido de que “el principio de legalidad sancionatoria exige que las reglas sobre procedimiento, competencia, etapas, términos, recursos, y criterios de graduación de la sanción sean definidos por el legislador, y que una remisión ambigua al CPACA o al debido proceso no suple esa exigencia.”[45] Por esta razón considera que es la ley la que “debe definir los elementos esenciales del procedimiento, para que el ciudadano sepa qué esperar de la actuación sancionadora.”[46]

 

32.             En vista de lo anterior, sostiene que la acusación identificó tanto el contenido de la norma acusada como el principio constitucional comprometido. Del mismo modo, muestra la forma en que la norma acusada vulnera la Constitución, lo que, a su juicio, implica que el “razonamiento está estructurado conforme a los criterios jurisprudenciales sobre especificidad: parte de una premisa normativa, identifica un principio de rango superior, y explica con argumentos verificables la forma en que la disposición acusada desconoce el contenido esencial de ese principio.”[47] Finalmente, indica que el auto impugnado no confrontó los elementos expuestos, ni explicó por qué estos serían insuficientes.

 

33.             Sobre la suficiencia de la acusación, precisa que en el escrito de corrección de la demanda se muestra que la habilitación hecha por la norma demandada “es jurídicamente problemática: el procedimiento sancionatorio debe estar definido por ley formal, y las autoridades administrativas solo pueden desarrollarlo o aplicarlo dentro del marco fijado por el legislador.”[48] Reitera, además, que en este caso dicha norma “no fija condiciones ni parámetros, sino que delega plenamente en la Superintendencia la estructura, etapas, reglas probatorias y criterios de graduación de la sanción.”[49] En consecuencia, considera que expuso “un argumento jurídicamente estructurado, fundado en el texto de la norma, en el ordenamiento legal y en precedentes constitucionales”, que no corresponde simplemente a una afirmación genérica, ni a una expresión de inconformidad, sino que constituye “una duda constitucional razonable, planteada en los términos que exige la jurisprudencia.” Así, indica que el auto de rechazo “no logra desvirtuar ese contenido y, al omitir su análisis, incurre en una falta de motivación que vulnera el derecho de acceso a la justicia constitucional.”

 

34.             En este sentido, advierte que en el escrito de corrección se concluye que la norma acusada “otorga una facultad normativa autónoma sin un marco legislativo delimitador; afecta directamente el núcleo del debido proceso administrativo sancionador; y contradice la jurisprudencia constitucional, especialmente la Sentencia C-441 de 2021, que exige que el legislador defina el procedimiento sancionatorio.” Y añade que, “por más que se quiera darle otro tenor vía hermenéutica, la norma es clara y abusiva en su real sentido: ‘la Superintendencia Nacional de Salud diseñará un procedimiento y una metodología sancionatoria…”. Por esto, considera que en la subsanación se expuso un razonamiento que “articula el contenido de la norma acusada con un principio constitucional definido, expone una tensión concreta y lo respalda con precedente jurisprudencial claro.”. De suerte que “el planteamiento tiene coherencia interna, se relaciona directamente con el texto de la norma, y da lugar a una duda constitucional razonable y verificable.”[50]

 

35.             Por último destaca que el auto impugnado “omite por completo cualquier consideración sobre la aplicación del principio pro actione”,[51] sin tener en cuenta que este ha sido entendido por la Corte Constitucional como un “pilar del acceso ciudadano a la justicia constitucional, especialmente en sede de control abstracto de constitucionalidad.”[52] Recuerda que este principio le impone a lo los jueces constitucionales “el deber de interpretar las reglas procesales de admisibilidad con el mayor grado de flexibilidad posible, de forma que las dudas razonables se resuelvan a favor del acceso a la administración de justicia y del ejercicio efectivo del control ciudadano sobre la ley.”[53]

 

36.             Luego de señalar que no es un abogado litigante, sino un ciudadano común ejerciendo los derechos consagrados en los artículos 229 y 40.6 de la Constitución, indica que la acción pública de inconstitucionalidad se basa en el principio democrático y de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte es “una herramienta ciudadana, accesible incluso para personas sin formación jurídica, mediante la cual cualquier colombiano puede promover el control abstracto de normas legales.” En este sentido, refiere que corresponde a “un mecanismo de naturaleza informal y sin excesivos tecnicismos procesales, que no puede ser sofocado por cargas argumentativas rígidas ni criterios de admisibilidad excesivamente formalistas.”[54]

 

37.             En este contexto, señala que en el auto impugnado se analiza la certeza, especificidad y suficiencia de la acusación con un “criterio cerrado y restrictivo”, perdiendo de vista la naturaleza ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, la existencia de una argumentación clara, lógica y jurídicamente estructurada, la obligación de aplicar el principio pro actione y que en el escrito de corrección se cumplió con los requisitos por los cuales se inadmitió la demanda.

 

38.             El recurrente considera que no solo se vulneraron sus derechos a acceder a la justicia y a interponer acciones en defensa de la Constitución y la ley, sino que al aplicar el “umbral de exigencia propio del litigio contencioso profesional -cuando se le ha garantizado constitucionalmente un mecanismo informal de control- implica desnaturalizar la acción pública. En la práctica, transforma un instrumento de participación ciudadana en un filtro técnico inaccesible, contrario a la voluntad del constituyente de 1991.”[55]

 

 

II.               CONSIDERACIONES

 

 

Competencia

 

39.             La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto por el inciso 2 del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.

 

 

El recurso de súplica. Reiteración de jurisprudencia[56]

 

40.             El recurso de súplica tiene como objeto controvertir la decisión por medio de la cual el magistrado sustanciador rechaza una demanda de inconstitucionalidad. Lo expuesto, porque el actor estima que la determinación judicial es injustificada, por haberse negado el trámite de una controversia constitucional, respecto de la cual se aportaron todos sus elementos estructurales. Aquel pretende obtener la revisión de la decisión adoptada, por aspectos formales o materiales.[57]

 

41.             Para su procedencia, esta Corte ha establecido que el recurso debe cumplir con tres exigencias formales. La primera es la legitimación por activa, la cual recae exclusivamente en los sujetos procesales.[58] La segunda es la oportunidad, que requiere verificar que el recurso sea presentado dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo, es decir, dentro de los tres días siguientes a su notificación. Y, la tercera exige que el demandante brinde una motivación que le permita a la Sala Plena identificar el yerro en que, al parecer, incurrió el auto de rechazo. En caso de no advertirse, la Corporación no podrá pronunciarse de fondo sobre el asunto.[59]

 

42.             Al respecto, esta Corporación ha precisado que el recurso de súplica tiene un carácter excepcional y restrictivo. Su “finalidad específica [es] permitir la contradicción de los motivos por los cuales se rechaza la demanda, pero no podría ser utilizada para atacar las razones sobre las cuales se funda la inadmisión.”[60] Por lo que no es una oportunidad para adicionar nuevos elementos de juicio que fueron puestos en consideración en la demanda o en el escrito de corrección, ni para adicionar razones que sustenten los cargos propuestos, subsanar los yerros cometidos en el trámite,[61] o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda.[62] Por el contrario, “el recurso debe orientarse a rebatir los fundamentos [del rechazo], y a mostrar que, en realidad, el escrito de acusación ofrece todos los elementos de juicio para la estructuración del debate constitucional y para el escrutinio judicial.”[63] En consecuencia, la competencia de la Sala Plena se restringe al examen de los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente, respecto del auto de rechazo.

 

43.             En suma, la jurisprudencia ha considerado que el recurso de súplica (i) tiene un carácter excepcional y restrictivo; (ii) no constituye una nueva oportunidad para subsanar las falencias de la demanda, para corregir los yerros advertidos en el auto inadmisorio, para adicionar elementos de juicio que no fueron expuestos ante el magistrado sustanciador,[64] o para reiterar las expuestas inicialmente en la demanda o en su corrección;[65] (iii) debe orientarse exclusivamente a rebatir los fundamentos del rechazo, de manera tal que se muestre el yerro, el olvido o la actuación arbitraria en que incurrió la providencia que rechazó la demanda de inconstitucionalidad.[66] En consecuencia, (iv) si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente, incurre en una falta grave de motivación que impediría proferir un pronunciamiento de fondo.[67] Lo expuesto, porque (v) la competencia de la Sala Plena respecto de este tipo de controversias se circunscribe al análisis de los motivos de inconformidad del recurrente con el auto de rechazo sin que pueda pronunciarse sobre materias distintas.[68]

 

44.             En este contexto, cuando la Sala Plena determina que se han cumplido los requisitos necesarios para admitir el recurso, procede a analizar el fondo del asunto para verificar si ha habido algún error, omisión o arbitrariedad. Para ello, el demandante debe demostrar: (i) que se han requerido requisitos que no son pertinentes para la evaluación inicial de la acción pública de inconstitucionalidad, o (ii) que ha cumplido de manera satisfactoria con lo solicitado en el auto de inadmisión de la demanda.[69]

 

 

Análisis sobre la procedencia del recurso

 

45.             A partir de lo expuesto, la Sala debe verificar si el recurso de súplica interpuesto en contra del Auto del 26 de junio de 2025, por medio del cual se decidió rechazar la demanda, (i) fue presentado por la persona legitimada para ese efecto, (ii) de forma oportuna y (iii) si tiene la carga de motivación específica referida previamente.

 

46.             Legitimación por activa. Para la Sala este requisito está acreditado, porque el recurso fue interpuesto por el ciudadano Juan Manuel López Molina, quien es el demandante en el presente proceso. 

 

47.             El recurso de súplica fue presentado de forma oportuna. Según la información dada por la secretaría de esta Corporación, el Auto del 26 de junio de 2025 fue notificado por anotación en el estado 103 del 1 de julio de 2025; su término de ejecutoria transcurrió los días 2, 3 y 4 de julio de 2025;[70] y el recurso se presentó el 4 de julio de 2025, esto es, dentro del término previsto para tal efecto. En consecuencia, la Corte encuentra que el recurso de súplica cumple con el requisito de oportunidad.

 

48.             Carga argumentativa. Esta Corte ha precisado que la argumentación del recurso de súplica debe encaminarse a rebatir la motivación del auto impugnado y no a subsanar, corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda, o a corregir los yerros advertidos en el auto que decide inadmitirla. En este sentido, ha destacado que el recurso de súplica es “la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria.”[71] Por tanto, la competencia de la Sala se restringe al examen de los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente respecto del auto de rechazo.

 

49.             En el recurso de súplica, como acaba de ponerse de presente al dar cuenta de su contenido y alcance, el recurrente se refiere de manera puntual al análisis que se hace en el auto impugnado sobre la certeza, especificidad y suficiencia de la acusación. En este ejercicio, se da cuenta de las razones expuestas en el auto que decide rechazar la demanda y, frente a ellas, se exponen las razones por las cuales se considera que debería revocarse dicha decisión. En particular, se hace un análisis detenido sobre la interpretación del precepto demandado, en el cual se considera lo requerido en el auto que decide inadmitir la demanda, e incluso otros referentes; se precisa el núcleo esencial de la materia objeto de reproche y se da cuenta del modo en que la norma demandada, a juicio del actor, es incompatible con la Constitución; y se presenta una argumentación articulada que se limita a controvertir el auto impugnado y que no se dedica a subsanar, corregir, modificar o reiterar las razones expuestas en la demanda inicial, sino a demostrar por qué el escrito de corrección cumple con lo que se había exigido en el auto que decidió inadmitir la demanda.

 

50.             Luego de analizar la argumentación del recurso de súplica, la Sala considera que se cumple con el requisito de la carga argumentativa y, en consecuencia, verifica que el recurso es procedente y que, por tanto, corresponde pasar a analizarlo de fondo.

 

 

Análisis de fondo sobre el recurso

 

51.             En primer lugar, la Sala debe destacar que la primera controversia en este asunto se centra en el contenido normativo objetivo del precepto demandado. Frente a ello, el auto recurrido considera que la lectura hecha en la corrección de la demanda, por su falta de contexto y sistematicidad, no cumple con el requisito de certeza. El recurrente, por su parte, destaca que en la corrección de la demanda precisa el contexto y hace una lectura sistemática, de la cual resulta la norma demandada, lo cual no se valora en el auto impugnado.

 

52.             En el asunto sub examine el auto impugnado considera que es necesario tener en cuenta lo previsto en el artículo 40 de la Ley 1122 de 2007, en el cual se prevé lo siguiente:

 

“Artículo 40. Funciones y facultades de la Superintendencia Nacional de Salud. La Superintendencia Nacional de Salud, además de las funciones y facultades ya establecidas en otras disposiciones, cumplirá dentro del Sistema de Inspección, Vigilancia y Control, las siguientes:

 

“…”

c) Con sujeción a las normas contenidas en el Código Contencioso Administrativo, señalará los procedimientos aplicables a los vigilados de la Superintendencia Nacional de Salud respecto de las investigaciones administrativas sancionatorias que deba surtir, respetando los derechos del debido proceso, defensa, o contradicción y doble instancia.”

 

53.             Esta norma es estudiada en el escrito de corrección, que alude a ella de manera específica, para decir, de una parte, que en ella se faculta a la SNS para señalar los procedimientos aplicables a las investigaciones administrativas sancionatorias, con sujeción a las normas contenidas en el Código Contencioso Administrativo y con respeto de los derechos al debido proceso, defensa, contradicción y doble instancia.

 

54.             En este estadio del análisis, la Sala debe destacar dos elementos de juicio relevantes. El primero es que la norma demandada hace parte de una ley posterior. El segundo se refiere a que dicha norma tiene una precisión sobre los procedimientos aplicables.

 

55.             En efecto, como lo destaca el recurrente, la norma demandada hace parte de una ley posterior, en la cual no se hace remisión al Código Contencioso Administrativo, ni al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En esta norma no hay, por otra parte, una alusión expresa a lo previsto en el artículo 40 de la Ley 1122 de 2007. Y, además, en el artículo 131 de la Ley 1438 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 1949 de 2019, se establece una regulación sobre las sanciones que puede imponer la SNS y, lo que es más importante, sobre el procedimiento aplicable para ello.

 

56.             En lo que importa para la controversia, es importante destacar que, como lo señala el recurrente, en el parágrafo 6 del artículo 131 de la Ley 1438 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 1949 de 2019, hay tres alusiones expresas en relación con el procedimiento administrativo sancionatorio. La primera alusión, que se hace a modo de regla, es al procedimiento previsto en el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011,[72] que se aplica para imponer las sanciones previstas en el referido artículo 131 ibidem. La segunda alusión, que se hace a modo de excepción al anterior procedimiento, es la relativa a la conducta descrita en el artículo 3.10 de esta ley,[73] “la cual solo será excusada por evento de fuerza mayor, que deberá ser acreditada por el infractor dentro de los 5 días hábiles siguientes a su ocurrencia.” La tercera alusión, que es el objeto de la demanda, se circunscribe al “incumplimiento en el reporte de información”, evento en el cual, se prevé que la SNS “diseñará un procedimiento y una metodología sancionatoria para la imposición de sanciones.”

 

57.             A partir de lo anterior, al estudiar las razones que sustentan el recurso de súplica, la Sala advierte, de una parte, que en el escrito de corrección se considera en su amplia complejidad el asunto, en la medida en que hay diversas alusiones al procedimiento administrativo sancionatorio, tanto en lo que tiene que ver con la Ley 1122 de 2007 como en lo relativo a la Ley 1438 de 2011.

 

58.             Ante este análisis, la Sala debe destacar que en el escrito de corrección de la demanda sí se presentan los argumentos y las razones que sustentan la lectura que se hace de la norma demandada, no sólo desde su literalidad, sino a partir de su contexto y sistematicidad. En estos términos, la Sala no puede compartir la valoración hecha en el auto impugnado, pues la lectura que se hace de la norma no es descontextualizada, ni desatiende lo relativo a la habilitación que se hace en el literal c del artículo 40 de la Ley 1122 de 2007, ni es fragmentada. En esta materia, el auto que decide el rechazo de la demanda omite valorar en su integridad los argumentos expuestos en el escrito de corrección de la demanda y, por ende, considerar en su complejidad la regulación sobre el procedimiento administrativo sancionatorio.

 

59.             En síntesis, en el escrito de corrección no sólo se analiza lo previsto en el artículo 40.c de la Ley 1122 de 2007, sino que también se considera lo previsto en el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011 y en la norma demandada. Al no valorar este amplio análisis, el auto impugnado llega a la conclusión desafortunada de que la lectura hecha por el actor es descontextualizada.

 

60.             En segundo lugar, la Sala pone de presente que la segunda controversia se refiere a los argumentos sobre la compatibilidad entre la norma demandada, como la comprende el actor, y la Constitución. En el auto impugnado se sostiene que la acusación “no logra ‘establecer cuál es el núcleo esencial de la materia objeto de reserva de ley y si la norma acusada lo desconoce y de qué manera al otorgar ciertas facultades regulatorias a la Superintendencia de Salud.’” El recurrente, por su parte, sostiene que esta conclusión no corresponde a su escrito de corrección, pues en él se identifica el contenido de la norma acusada, el principio constitucional comprometido y la manera en que esa norma lo vulnera. A su juicio, esto no fue valorado en el auto que decide rechazar la demanda.

 

61.             Al analizar el asunto, la Sala debe destacar que en el escrito de corrección se señala, de manera expresa, que el objeto de reserva de ley es establecer el procedimiento y la metodología sancionatoria para la imposición de sanciones. Esto se ilustra a partir de la lectura de los artículos 29, 121 y 150 de la Constitución y se ilustra con repetidas alusiones a la Sentencia C-441 de 2021.

 

62.             Sobre la base de que la norma acusada “sustrae expresamente un tipo específico de infracción (la omisión en el reporte de información) del procedimiento general establecido en el artículo 128 de la misma ley, y traslada a la Superintendencia Nacional de Salud la competencia para diseñar un nuevo procedimiento y una metodología sancionatoria especial”,[74] en el escrito de corrección de la demanda se señala que ella “no se enmarca en el ámbito de la potestad reglamentaria sino que vulnera el principio de reserva de ley.”[75] En otras palabras, en el escrito de corrección de la demanda se cuestiona el que la norma demandada prevea que “La Superintendencia Nacional de Salud diseñará un procedimiento y una metodología sancionatoria para la imposición de sanciones.”

 

63.             Por lo anterior, la Sala no puede compartir la conclusión a la que arriba el auto impugnado, en la medida en que para llegar a ella se omite valorar en su integridad los anteriores argumentos.

 

64.             En tercer lugar, conforme acaba de verse, la argumentación presentada en el escrito de corrección de la demanda hace un notorio esfuerzo por subsanar las deficiencias de la acusación y, por ello, de una parte, brinda los elementos necesarios para adelantar el juicio de constitucionalidad y, de otra, es capaz de genera una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma demandada.

 

65.             En vista de las anteriores circunstancias, la Sala considera que el recurso está llamado a prosperar, toda vez que a través del escrito de corrección de la demanda se superaron las deficiencias señaladas en el Auto del 3 de junio de 2025 sobre la falta de certeza, especificidad y suficiencia, motivo por el cual, revocará el auto que decidió rechazar la demanda.

 

66.             En consecuencia, en atención a lo dispuesto en el numeral 7 del artículo 49 del Acuerdo 01 de 2025 de la Corte Constitucional, la Sala dispondrá remitir el asunto al Magistrado Vladimir Fernández Andrade para que admita la demanda y continúe con su trámite.

 

 

III.           DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

 

RESUELVE

 

Primero.         Por las razones expuestas en esta providencia, REVOCAR el Auto del 26 de junio de 2025, proferido por Magistrado Vladimir Fernández Andrade en el proceso D-16.571, mediante el cual se decidió rechazar la acción pública de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Juan Manuel López Molina en contra de la norma prevista en el artículo 131 (parcial) de la Ley 1438 de 2011 “[p]or medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.”

 

Segundo.        REMITIR la actuación de la referencia al Magistrado Vladimir Fernández Andrade, para que admita la demanda y continúe con su trámite.

 

 

Notifíquese y cúmplase,

 

 

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

No participa

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

---